Krimpen of groeien, over de gevolgen van beleid voor uitvoering (1)

Uitvoering is mensenwerk

Ik heb veel geschreven over de gevolgen van beleid voor uitvoering en digitalisering. Dat uitvoerbaarheid in het politieke proces som laat aan bod komt, bijvoorbeeld. Maar uitvoering van beleid leidt niet alleen tot meer of andere digitalisering. Uitvoering vraagt ook om inzet van mensen.

Vorige week maandag presenteerde staatssecretaris Eric van der Burg de plannen voor een kleinere rijksdienst. Rond 2035 moeten er ongeveer 25.000 fte minder werken, bijna zestien procent van de ongeveer 160.000 fte die het Rijk nu telt. Een week later publiceerde de Raad van State een advies over de nieuwe plannen voor box 3. De Raad schrijft dat het tijdelijke stelsel dat het kabinet voor 2028 en 2029 wil invoeren "overigens 252 fte vergt en ongeveer € 31 miljoen aan extra uitvoeringskosten".

De 252 fte (voor een regeling die twee jaar geldt) staan er in een bijzin. Over de gevolgen van beleid voor (de omvang van) de uitvoering gaat deze blog. Het is de eerste in een reeks.

Een kleinere rijksdienst

In 2027 moet de rijksdienst 900 miljoen euro besparen, oplopend tot 3,5 miljard euro per jaar vanaf 2035. Veel organisaties moeten rekenen op twintig procent minder personeel, sommige op 45 of zelfs 60 procent. Politie en Defensie blijven daar buiten, maar de Belastingdienst, UWV en de IND worden niet vooraf ontzien. Van der Burg spreekt van een "strategische bezuiniging" die om scherpe keuzes vraagt.

Het vorige kabinet wilde de rijksoverheid nog met 22 procent laten krimpen. Een bureaucratie heeft geen markt van vraag en aanbod om groei te matigen. Niet onlogisch dus, te meer omdat het van belastinggeld betaald wordt, om bij de overheid af en toe te zorgen voor "minder vet op de botten". Dat gebeurt dus met regelmaat. Ik heb zo'n operatie een aantal keer eerder van dichtbij meegemaakt. In 2011 startte het kabinet bijvoorbeeld het Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst, op weg naar een overheid "die met minder ambtenaren en bestuurders toe kan", en als CIO was ik daarbij betrokken. Daarover in een volgende blog meer.

Ondanks het voornemen van het vorige kabinet groeide het aantal rijksambtenaren gewoon door, tot 160.953 fte op 30 juni 2025. Volgens dezelfde cijfers bleef het aantal beleidsmedewerkers ongeveer gelijk, terwijl de groepen in uitvoering, inspectie en ondersteuning nog met 2,5 tot 5,2 procent groeiden. De groei zit dus vooral bij de mensen die uitvoeren en controleren.

Aanpassingen aan box 3 en de gevolgen voor de uitvoering

In februari nam de Tweede Kamer de Wet werkelijk rendement box 3 aan, waarna de behandeling in de Eerste Kamer stil kwam te liggen. Het kabinet wil het voorstel daarom met een novelle aanpassen. Vanaf 2028 zou voor ongeveer negentig procent van het vermogen een belasting op gerealiseerde winst gaan gelden, terwijl spaargeld, vorderingen en directe cryptobeleggingen tot 2030 onder het oude regime blijven, zodat de Belastingdienst twee jaar lang twee systemen naast elkaar moet draaien.

De Belastingdienst toetste het voorstel en kwam op alle vijf onderdelen tot een negatief oordeel. Het plan is volgens de dienst "technisch weliswaar maakbaar en inpasbaar, maar in ieder geval voor belastingjaar 2028 niet uitvoerbaar". Banken kunnen in 2028, en misschien ook in 2029, niet alle gegevens leveren, waardoor de aangifte niet vooraf ingevuld kan worden en mensen hun winst zelf moeten uitrekenen. De Raad van State wijst op "de al bestaande grote druk bij de Belastingdienst" en constateert dat de adviesaanvraag de deur uit ging voordat de uitvoeringstoets klaar was. De Raad adviseert het voorstel in te trekken en in 2030 in één keer over te stappen op een nieuw stelsel.

Het is niet de eerste keer dat box 3 de Belastingdienst veel mensen kost. Voor het rechtsherstel van 2022 schatte de dienst bijna 495 fte nodig te hebben, en volgens de eigen uitvoeringstoets ging dat ten koste van het toezicht en de telefonische bereikbaarheid.

Krimpen en groeien tegelijk

Met deze plannen krijgt de Belastingdienst, die bij de krimp niet vooraf wordt ontzien, een wet uit te voeren die honderden fte extra vraagt voor een tijdelijke oplossing. Daar kan de Belastingdienst zelf weinig aan doen. Het besluit om te krimpen gaat over de rijksdienst en het besluit over box 3 gaat over belastingen, en dat zijn in de praktijk onderwerpen die niet verbonden zijn.

Het gebeurt vaker

Vorig jaar nam de Eerste Kamer bijvoorbeeld de Wet toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten aan, die misstanden bij uitzendbureaus en andere uitleenbedrijven moet tegengaan. Voor die wet is een nieuwe organisatie bedacht, namelijk de Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt. Een organisatie die vergunningen verleent, signalen uit de markt verzamelt en inspectie-instellingen aanwijst. Kwartiermakers bouwen daar sinds 2023 aan. De wet gaat op 1 januari 2027 in. Nog voordat het zover is wil het kabinet de eisen aanscherpen, zodat de NAU vanaf medio 2027 ook periodiek moet toetsen of uitleenkrachten gelijk worden beloond. Ook dat leidt tot meer ambtenaren die met goede reden worden aangenomen, terwijl elders de krimp wordt ingeboekt.

Krimpen kan (vooral) door minder en simpelere regels

In de brief over de kleinere rijksdienst staat dat het schrappen en vereenvoudigen van regels een voorwaarde is voor minder personeel. Er moeten minstens 500 regels per jaar verdwijnen of eenvoudiger worden, er komt een jaarlijkse Vereenvoudigingswet en een rem op nieuwe regels. Minder ambtenaren hangt dus vooral af van de politieke besluitvorming. Thom de Graaf, vicepresident van de Raad van State, zei in 2023 al in een lezing voor de Academie voor Wetgeving:

Hoe meer politieke beloftes, hoe groter het risico dat enkele daarvan onhaalbaar blijken.

De kernboodschap van die lezing was dat niet alles kan, "en zeker niet tegelijkertijd". De box 3-novelle laat zien wat er anders kan gebeuren. Het kabinet wil snel een nieuw stelsel, omdat de Eerste Kamer het voorstel van de Tweede Kamer in deze vorm niet wil aannemen, en de uitvoering moet dat organiseren in dezelfde jaren waarin ze kleiner moet worden.

En dus?

In het advies over box 3 staan nu tenminste de fte's genoemd die het kost, net als in de uitvoeringstoets. Het zou mooi zijn als dat de standaard wordt, zodat bij elk wetsvoorstel, elke novelle en elk aangenomen amendement naast de gevolgen voor de digitalisering en de kosten in euro's ook staat hoeveel mensen de uitvoering ervoor nodig heeft of juist bespaart. Of ze krimpt, of juist groeit.

PS.

Inmiddels heeft het kabinet besloten de invoering van het nieuwe box 3-stelsel minstens een jaar uit te stellen (naar op zijn vroegst 2029). Dat is korter dan de Raad van State adviseerde, want die noemde 2030, maar het geeft de Belastingdienst en de banken in elk geval meer tijd. Het is overigens niet de eerste keer dat box 3 opschuift. In 2022 ging de invoering van 2025 naar 2026, omdat Capgemini "een succesvolle implementatie in 2025 niet realistisch" vond, en een half jaar later noemde staatssecretaris Van Rij ook 2026 praktisch niet haalbaar. Uitvoerbaarheid bepaalt uiteindelijk dus toch soms het tempo.