Na 35 jaar werken aan digitalisering in de publieke sector geniet ik tijdelijk van een sabbatical. Het grootste deel van mijn loopbaan (tot nu) werkte ik binnen de overheid aan digitalisering. Een volgens sommigen slechte combinatie. Van verschillende kanten komt daarom ook de roep om een Minister voor digitalisering. Met reden, wat mij betreft. Maar er zijn veel meer verbetermogelijkheden. Dit is de achtste blog in een reeks die daarover gaat. Ditmaal over de tijd die er zit tussen wetten en hun werking.

Van wet tot werking

Tussen beleid maken en de start van de uitvoering zit soms jaren. Niet alleen omdat implementatie tijd kost, ook omdat wetgeving zelf zorgvuldig moet gebeuren en veel stappen kent. Die tijd tussen wetgeving en uitvoering is een van de redenen dat beleid en uitvoering soms ver uit elkaar staan. In de eerste blog in deze reeks citeerde ik voorstellen tot verbetering uit de Staat van de Uitvoering 2022:

Door het dagelijkse contact met burgers en ondernemers weten uitvoerders heel veel van de praktijk, over de maatschappelijke problemen en de opgaven. Als politiek en departementen zich concentreren op de vraag wat zij willen bereiken, geef de uitvoering dan het voortouw in het gesprek over hoe die doelen in de praktijk gerealiseerd kunnen worden.

Daarnaast is een brede oriëntatie op het te voeren beleid nodig met als insteek om concurrerende beleidsopties op tafel te krijgen. Betrek burgers, ondernemers en de wetenschap, kijk naar goede internationale praktijken, breng de juridische consequenties in kaart (complexiteit van wetgeving, rechtsstatelijkheid), evenals de digitaliseringsmogelijkheden en -onmogelijkheden.

De voorgestelde veranderingen zouden zeker leiden tot verbeteringen (ook in de digitalisering) maar zijn niet zomaar toe te passen. Dat zit zo. Het beleidskompas is de centrale werkwijze voor het maken van beleid bij de Rijksoverheid. Zodra een beleidsambtenaar aan de slag gaat met een maatschappelijke opgave, herziening van bestaand beleid of een nieuw beleidsdossier is het de bedoeling te starten met het Beleidskompas.In dit kompas, dat de opvolger is van het Integraal afwegingskader is aandacht voor cocreatie. Maar de voorstellen uit de Staat van de Uitvoering, waaronder komen tot concurrerende beleidsopties, die staan er nog niet in:

Indien je beleid of wetgeving maakt waarin organisaties of instanties mogelijk een rol of verplichting krijgen bij de uitvoering, zal je voor de onderbouwing van je voorstel vroeg in je beleidsproces informatie moeten verkrijgen over de uitvoerbaarheid. Dat doe je door het maken van een uitvoeringsanalyse. Door vroegtijdig een uitvoeringsanalyse uit te voeren, versterk je de uitvoeringstoets. Zodra het beleid of regelgevingsvoorstel in concept gereed is en er sprake is van substantiële (neven)effecten voor uitvoerende en handhavende instanties, moet je deze instanties om een oordeel vragen over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het voorstel (= uitvoeringstoets, ook wel aangeduid als uitvoerbaarheidstoets of vergelijkbare termen). Dit vindt plaats op het moment dat je beleid of regelgevingsvoorstel in concept gereed is, voorafgaande aan de ministerraadbehandeling.

Het beleidskompas is een grote stap in de goede richting, maar het zet de uitvoering nog niet aan het roer van de alternatieve beleidsopties. Samen beleid prototypen zou een andere aanpak vergen. Het gevolg is dat uitvoerbaarheid op de tweede plaats komt en dat wet- en regelgeving niet optimaal aansluit bij de uitvoering. Dat heeft gevolgen voor de samenleving en voor de overheidsdienstverlening. Bijvoorbeeld omdat grondslagen voor gegevensuitwisseling ontbreken en mogelijkheden voor moderne dienstverlening daardoor beperkt worden. Over die grondslagen moet je namelijk al bij de wetgeving hebben nagedacht.

De AVG kent 6 grondslagen voor gegevensverwerking: toestemming, uitvoering van de overeenkomst, wettelijke verplichting, vitaal belang van betrokkene of andere personen, algemeen belang en gerechtvaardigd belang. Maar overheden kunnen zich in beginsel slechts baseren op twee grondslagen, namelijk dat de verwerking noodzakelijk is om te voldoen aan een wettelijke verplichting of dat de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van openbaar gezag. Dit betekent in de regel dat er een wettelijke grondslag moet zijn die specificeert welke gegevens waarvoor gebruikt mogen worden. Als later in de uitvoering blijkt dat andere gegevens nodig zijn of dat een verwerking vergeten is, dan heeft dat gevolgen voor de uitvoering. Gevolgen die niet zomaar te repareren zijn, omdat het aanpassing van wetgeving vereist.

Het rapport Standen van de Uitvoering over gegevensuitwisseling geeft daarvan vele voorbeelden. Zoals deze van het CAK:

Ook mogen wij burgers die in meerdere regelingen van het CAK zitten geen integrale dienstverlening bieden. De huidige regelgeving bevat hiervoor vooralsnog geen grondslag. Rijksbreed ontbreekt het daarnaast aan grondslagen om de schulden van burgers bij meerdere overheidsdiensten te identificeren en beschikbaar te stellen aan gemeenten.

Met als gevolg dat er geen integrale dienstverlening geleverd kan worden en dat het lastiger is om mensen met schulden te helpen. Ook maakt het digitalisering lastiger en het ICT-landschap complex. Aan het begin de tijd nemen voor dit soort zaken heeft dus voordelen.

De tijd nemen loont

In de eerste blog in deze reeks schreef ik dat het mooi zou zijn als er iets vaker gesproken zou kunnen worden over beleidsdoelen (in plaats van direct vast te willen leggen hoe die in de praktijk behaald moeten worden). Dat vraagt tijd en ruimte in een vaak haastig debat. Tegelijkertijd: het maken van wet- en regelgeving en het komen tot uitvoering en werking kost veel tijd. Zoveel tijd dat wat langer nadenken aan het begin juist tot versnelling later kan zorgen (en tot beter doordachte en uitvoerbare regelgeving). Een voorbeeld uit mijn eigen praktijk.

Op 21 april 2023 werd in het Staatsblad de Wet van 19 april 2023, houdende regels inzake het elektronisch delen en benaderen van gegevens tussen zorgverleners in aangewezen gegevensuitwisselingen (Wet elektronische gegevensuitwisseling in de zorg of Wegiz) gepubliceerd. Een wet waarmee de Ministerraad in april 2021 instemde en waarvoor in 2018 ide basis werd gelegd. Op verzoek van de zorg beloofde toenmalig minister Bruno Bruins regie te pakken om elektronische gegevensuitwisseling te gaan versnellen. Met de inwerkingtreding van de wet na vijf jaar veranderde er niet direct iets in de gegevensuitwisseling in de zorg. Dat gaat stap voor stap en jaren duren. De eerste gegevensuitwisseling die onder de Wegiz verplicht wordt, is de gegevensuitwisseling ‘Versturen van recept door huisarts aan terhandsteller’. Dit betekent dat huisartsen en apothekers vanaf 1 januari 2024 wettelijk verplicht zijn om recepten (medicatieafspraken) elektronisch uit te wisselen.

Dat zo'n proces jaren duurt ligt niet alleen aan het opstellen van de regels zelf en de adviezen (en aanpassingen die daarop nodig zijn) van bijvoorbeeld de Autoriteit Persoonsgegevens en de Raad van State. Een half jaar van deze doorlooptijd werd besteed aan gesprekken met zorgaanbieders en hun ICT-leveranciers. Welke gegevensuitwisselingen zijn geschikt om als eerste elektronisch te verlopen? En wat is nodig aan (technische) afspraken om te komen tot landelijke uitwisseling van gegevens? (De tijdlijn vind je hier)

Van wet tot werking vergt in de praktijk dus behoorlijk wat tijd. Dat er aan het begin van het opstellen van de Wegiz goed is nagedacht over alle alternatieven en wat wel en niet zou gaan werken heeft nauwelijks consequenties gehad voor de doorlooptijd.

En dus?

Wetgeving is een zorgvuldig proces waardoor tussen wet en werking jaren kunnen zitten. De uitvoeringsgevolgen van wetgeving worden daardoor vaak ook pas na jaren zichtbaar. De Staat van de Uitvoering 2022 geeft daarvan genoeg voorbeelden. Cocreatie van uitvoering en beleid kan leiden tot beter doordachte wet- en regelgeving en uitvoerbaarder beleid.

Met de tijd die toch al met wetgeving is gemoeid hoeft het ook nauwelijks tot vertraging te leiden. De tijd anders gebruiken vraagt wel wat. Een parlementair debat dat in eerste instantie vooral over de beleidsdoelen gaat, bijvoorbeeld. En ook aanpassing van het beleidsproces.

Mijn beleidsdoel zou zijn dat beleidsalternatieven door de uitvoering mee bepaald tot stand komen en dat slimme voorstellen direct in de wetgeving worden opgenomen. Hoe dat precies te bereiken? Ik kan natuurlijk nu uit de losse pols allerlei voorstellen doen. Elke minister eigen ondersteuning vanuit uitvoering, bijvoorbeeld. Maar het is beter om voor het uitdenken even de tijd te nemen. Ik zou daar ook de uitvoering bij willen betrekken, de wetenschap en alle betrokkenen in de buitenwereld. "Practice what you preach" dus, in dit geval.