Innovatie? Dat kan de overheid niet. Of toch wel.

In het Regeerakkoord van het huidige kabinet staat een opvallende ambitie. Om onze technologische voorsprong te borgen en het verdienvermogen van de toekomst te versterken, wil het kabinet een Nationaal Agentschap voor Disruptieve Innovatie (NADI) oprichten — een agentschap dat werkt volgens het model van het Amerikaanse DARPA. Het idee: tijdelijke programma's rond een concrete missie, met de ruimte om snel keuzes te maken en verschillende technologische routes te verkennen, op zoek naar échte doorbraken in plaats van stapsgewijze verbetering.

We benutten de inkoopkracht van de overheid voor het uitlokken van disruptieve innovaties en bieden een eerste afzetmarkt via het zogeheten DARPAmodel. We richten hiervoor een Nationaal Agentschap voor Disruptieve Innovatie op.

DARPA is niet zomaar een voorbeeld. Het is het Amerikaanse defensieonderzoeksagentschap waaruit, onder veel meer, het internet, gps en de basis voor de mRNA-vaccins zijn voortgekomen. Een overheidsorganisatie dus, die aan de wieg stond van technologie die de hele wereld is gaan gebruiken.

En precies daar wringt iets. Want zodra het over innovatie gaat, hoor ik om mij heen meestal het tegenovergestelde: dát is nou juist iets wat de overheid en ambtenaren níet kunnen. Innovatie hoort bij de markt — die is snel, creatief en durft risico te nemen. De overheid is er hooguit om de juiste voorwaarden te scheppen. Het is een beeld dat zo vanzelfsprekend klinkt dat het bijna beleid is geworden. De I-strategie Rijk stelt het met zoveel woorden:

Innovatie is geen kerntaak van de overheid, bepalen hoe we innovaties op een verantwoorde manier kunnen inzetten voor onze maatschappelijke taken is dat wel.

En werkgeversvereniging VNO-NCW vat de reflex bondig samen: de overheid moet faciliteren, niet programmeren, want het bedrijfsleven weet waar de behoeften liggen, niet de overheid.

Ik snap die reflex. We hebben allemaal voorbeelden voor ogen van overheids-innovatie die te traag, te duur of te log was. Maar het beeld klopt niet. Of beter: het klopt maar half. En dat halve verhaal leidt tot een denkfout.

De ondernemende staat

Het DARPA-voorbeeld staat niet op zichzelf. De econoom Mariana Mazzucato liet in De ondernemende staat overtuigend zien dat veel van de technologie die we als toonbeeld van marktinnovatie beschouwen, is voortgekomen uit publiek geld. Niet alleen internet en gps, maar ook het touchscreen en de spraakassistent achter Siri — vrijwel alles wat de iPhone "smart" maakt, komt voort uit door de overheid gefinancierd onderzoek. Het is niet de markt die de overheid achternaholt; het is vaak de markt die meelift op risico's die eerder met publiek geld zijn genomen.

Mazzucato krijgt ook kritiek. Ze zou inventie en innovatie door elkaar halen, en de rol van de overheid soms overschatten, schrijft ESB. Dat is deels terecht. Maar het ondergraaft haar kernpunt niet: zonder de overheid waren veel doorbraken er nooit gekomen. En dat is geen toeval.

Wat de markt nooit zal doen

Want er is een dieperliggende reden waarom de overheid soms onmisbaar is. Sommige innovaties zal de markt simpelweg nooit oppakken. Niet uit onwil, maar omdat de risico's te groot zijn, de horizon te lang en de opbrengst te onzeker. Econoom Wimar Bolhuis wees daar al op: juist bij radicale innovatie investeert het bedrijfsleven uit zichzelf minder dan maatschappelijk wenselijk is, omdat de risico's eenvoudigweg te groot zijn en de winst pas na jaren — als die al komt — opdaagt. Het is een klassiek geval van marktfalen: de private en de maatschappelijke afweging lopen uiteen. De markt rekent in businesscases. Sommige doorbraken laten zich nu eenmaal niet in een businesscase vangen.

En dan is er nog een categorie die per definitie buiten de markt valt: innovatie puur in het publiek belang. De Deltawerken zijn daarvan het mooiste voorbeeld. Geen enkel bedrijf zou uit zichzelf een waterkering bouwen die een heel land tegen de zee beschermt — er zit geen verdienmodel onder. Toch bracht juist dat overheidsproject technologie voort die Nederland tot op de dag van vandaag wereldwijd exporteert. Het Planbureau voor de Leefomgeving noemt de kennisontwikkeling rond de Deltawerken expliciet als voorbeeld van hoe overheidsinvesteringen innovatie kunnen aanjagen. Wat begon als een opgave van nationaal belang, werd een exportproduct van wereldklasse.

Dichter bij huis

Die Deltawerken liggen misschien ver van mijn eigen vakgebied. Maar ook in de wereld van innovatie en digitalisering — mijn wereld — zijn de voorbeelden er volop. Neem het internet zelf. Dat Nederland al decennia tot de best verbonden landen ter wereld behoort, is geen verdienste van de markt alleen. Het begon met SURFnet, het publiek gefinancierde netwerk voor onderwijs en onderzoek dat Nederland tot internationale voorloper maakte en de basis legde voor de Amsterdam Internet Exchange — nog altijd een van de grootste internetknooppunten ter wereld. De markt bouwde daar dankbaar op voort.

Of neem Python, een van de populairste programmeertalen ter wereld, waarin inmiddels een groot deel van alle kunstmatige intelligentie wordt geschreven. Die taal werd eind jaren tachtig bedacht door Guido van Rossum, toen onderzoeker bij het Centrum Wiskunde & Informatica — een publiek gefinancierd onderzoeksinstituut. Aardig detail: datzelfde CWI werd ooit mede opgericht om met rekenmodellen de Deltawerken te ondersteunen. De cirkel is rond: publieke kennisontwikkeling die decennia later de halve techwereld draaiende houdt.

Geen van deze doorbraken was het resultaat van een aanbesteding met een scherpe businesscase. Ze ontstonden omdat de overheid investeerde in kennis en infrastructuur waar nog geen markt voor bestond — en die markt kwam daarna vanzelf.

Toen de markt niet leverde: de CoronaMelder-app

Dichterbij, en persoonlijker, is een voorbeeld waar ik zelf middenin zat: de CoronaMelder-app. Het beeld dat daarvan is blijven hangen, is dat van een mislukking — te vroeg beloofd, te veel kritiek, eindeloos vertraagd. En het begin was inderdaad rommelig. Maar wat er daarna gebeurde, vertelt een ander verhaal.

We begonnen met een "appathon": een openbare oproep aan de markt om in één weekend een app te bouwen. Er kwamen 176 inzendingen binnen. Geen enkele voldeed aan de eisen op het gebied van privacy en veiligheid. De conclusie lag voor de hand:

Onze conclusie na het weekend was: we moeten het zelf gaan doen.

En dat deden we. Niet achter gesloten deuren, maar volledig in de openheid: de broncode op GitHub, het ontwerp en het debat erover voor iedereen te volgen. De felste critici — zelf ontwikkelaars en privacydeskundigen — werden niet weggehouden, maar uitgenodigd om mee te bouwen.

Journalist Kustaw Bessems trok daar in de Volkskrant een bredere les uit. De corona-app ging mis, schreef hij, zolang de overheid tot in detail voorschreef hoe het moest en de indruk wekte dat het razendsnel af moest zijn. Het keerde toen het ministerie de critici niet pareerde maar omarmde: heldere doelen, mensen van buiten erbij, testen en snel bijstellen. Hij zag er een vorm van leiderschap in die we vaker zouden moeten willen — dienend, gericht op het doel maar niet op het dichttimmeren van de route, en kritiek opvattend als les in plaats van als aanval. (Mijn eigen reactie op de eerste publicitaire storm staat hier.)

En het bleef niet bij mijn eigen oordeel, of dat van een columnist. Op verzoek van de Tweede Kamer evalueerde het Adviescollege ICT-toetsing — de onafhankelijke waakhond die voortkwam uit het Bureau ICT-toetsing — het hele ontwikkelproces. Dat oordeel was overwegend positief. Het college prees de hoge mate van transparantie, die de kwaliteit van het werk ten goede kwam, en wees op de positieve invloed van de "georganiseerde dwarsdenkers" — precies die critici dus die we erbij hadden gehaald. De aanpak was te uniek om als blauwdruk te dienen, schreef het college er eerlijk bij, maar er vielen wel degelijk lessen uit te trekken voor de hele rijksoverheid. De eerste daarvan: gebruik de kracht van transparantie.

Mijn punt is niet dat de CoronaMelder-app perfect was — dat was hij niet. Het punt is dat de overheid, toen de markt niet leverde wat nodig was, het zelf kón én deed. Open, controleerbaar en in samenwerking met de beste mensen die er te vinden waren.

Dat was geen eenmalige stunt. De CoronaMelder-ap kreeg een opvolger in dezelfde geest: CoronaCheck, de app waarmee je met een QR-code kon laten zien dat je getest, gevaccineerd of hersteld was. Ook die werd open met privacy als ontwerpuitgangspunt gebouwd. Zoals ik er destijds zelf over schreef: de Nederlandse QR-code werd bewust privacyvriendelijk gemaakt, je gegevens stonden alleen op je eigen telefoon en je gaf er nauwelijks gegevens mee prijs. Privacy-expert Brenno de Winter — een van de critici die we erbij hadden gehaald — voorspelde zelfs dat de Nederlandse corona-apps de meest privacyvriendelijke van Europa zouden worden. En dat lukte. Niet ondanks de strenge eisen, maar juist doordat we ze als ontwerpopgave behandelden.

Toen de aanbesteding strandde: de Kiesraad

De CoronaMelder-app was geen uitzondering. Neem de Kiesraad, die de verouderde verkiezingssoftware OSV2020 wilde vervangen. De gangbare route werd gevolgd: een Europese aanbesteding. Die werd in 2022 gewonnen door een consortium, voor een bedrag van zo'n 45 miljoen euro. Een jaar later moest de Kiesraad het contract ontbinden: de leverancier kon niet tijdig en met voldoende kwaliteit leveren wat was afgesproken. Zes miljoen euro aan voorschotten moest terug.

Wat deed de Kiesraad daarna? Net als VWS koos zij ervoor het zelf te doen — niet puur om van een falende leverancier af te zijn, maar uit overtuiging: dichter bij de uitvoering staan en zelf verantwoordelijk zijn voor software die het hart van de democratie raakt. Het resultaat is Abacus, nieuwe software voor het vaststellen van verkiezingsuitslagen die de Kiesraad in eigen beheer ontwikkelt — open source, met de broncode voor iedereen zichtbaar, zodat mensen de betrouwbaarheid zelf kunnen controleren. Dat open bouwen is geen detail: de oude software was ooit ontwikkeld voor het Duitse verkiezingsstelsel, waardoor de broncode niet volledig openbaar kon worden gemaakt — en juist bij verkiezingen is controleerbaarheid alles. Bij de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2026 draaide Abacus voor het eerst, als proef, bij veertien gemeenten.

Dat "net als VWS" is overigens letterlijker dan het klinkt. De teamlead van Abacus, Niels Hatzmann, was tijdens de coronacrisis een van de velen die meebouwden aan de digitale hulpmiddelen van VWS — een van de mensen die ik destijds bedankte. Succes hangt ook samen met mensen. Met dezelfde overtuiging: dat de overheid software die het hart van een publieke taak raakt — of dat nu een waarschuwingsapp is of het optellen van stemmen — zelf in handen moet kunnen houden, open en controleerbaar.

Ook dit is nog geen afgerond succesverhaal. Het Adviescollege ICT-toetsing oordeelde eind 2025 dat de Kiesraad ná de mislukte aanbesteding snel en effectief van koers veranderde en dat de aanpak deugt, maar plaatste tegelijk kanttekeningen bij de afronding: de planning moet strakker. Zelf doen is dus geen garantie dat alles perfect gaat. Maar dat geldt voor een aanbesteding net zo goed — die van 45 miljoen liep tenslotte ook vast. Het verschil is dat de Kiesraad nu zelf aan het stuur zit, in plaats van afhankelijk te zijn van een leverancier die niet leverde.

En de bureaucratie dan?

Maar de overheid is toch hopeloos bureaucratisch? Dat is vaak de laatste tegenwerping: al die regels, procedures en waarborgen zouden elke vernieuwing in de kiem smoren. Soms gebeurt dat ook. Maar lang niet altijd — en het hoeft niet.

Veel van wat we "bureaucratie" noemen, zijn in feite eisen die érgens vandaan komen: privacy, veiligheid, toegankelijkheid, controleerbaarheid. Wie die als hindernissen ziet, raakt verlamd. Wie ze opvat als ontwerpopgave, krijgt er juist een beter product door. De CoronaMelder-app moest aan álle toegankelijkheidseisen voldoen — niet om een formulier af te kunnen doen, maar omdat iedereen mee moet kunnen doen. Precies die lat maakte de app beter. En de transparantie die we onszelf oplegden, voor sommigen het toppunt van overheidsstroperigheid, was volgens het Adviescollege juist wat de kwaliteit ten goede kwam.

En waar het écht moest, bleek er binnen diezelfde regels ruimte. Toen snelheid van levensbelang was, kon VWS via de uitzondering van "dwingende spoed" de juiste experts aantrekken en bouwen zonder eerst een volledige aanbesteding te doorlopen. Na de eerste periode was dat niet meer nodig en kon het zonder uitzonderingen. En in mijn huidige wereld, die van Defensie, biedt artikel 346 van het EU-werkingsverdrag lidstaten de ruimte om voor de wezenlijke belangen van hun veiligheid af te wijken van de Europese aanbestedingsregels — juist om eigen kennis en productie van wapens en militair materieel te kunnen beschermen en opbouwen. Regels zijn niet automatisch de vijand van innovatie. Slecht of gedachteloos toegepaste regels zijn dat. Goed toegepast leggen ze de lat hoger — of maken ze juist ruimte waar dat nodig is.

Overheid en markt hebben elkaar nodig

Wat al deze voorbeelden gemeen hebben, is dit. De overheid kan wél innoveren — niet door het bedrijfsleven na te doen, maar door te doen waar ze juist goed in is: investeren waar de markt het laat afweten, doelen stellen die er maatschappelijk toe doen, en het lef hebben om zelf aan de slag te gaan om dingen in gang te zetten.

Daarvoor is wel iets nodig wat we te vaak verwaarlozen. Zelf doen betekent niet dat ambtenaren alles zelf doen. Het betekent dat de overheid snapt wát ze doet en genoeg kennis in huis heeft om eigenaarschap te nemen — om te kunnen beoordelen wat goed is, de juiste dingen aan de markt te vragen, en bij te sturen als het misloopt. Ik schreef daar eerder over: zelf succesvol aanbesteden kan alleen als je zelf voldoende kennis hebt en die in de praktijk brengt. Verlies je die kennis, dan kun je niet eens meer de juiste dingen aan de markt vragen — en raak je je eigen innovatieve vermogen kwijt. En het hangt net zo goed af van de juiste mensen. Niet voor niets noemde het Adviescollege ICT-toetsing, in zijn evaluatie van de CoronaMelder-app, de mensen die het samen moeten waarmaken dé sleutelfactor voor het resultaat — en adviseerde het de overheid om intern weer hands-on kennis op te bouwen, om grip te houden op haar eigen kernsystemen.

Dat is geen pleidooi tégen de markt. Integendeel. De markt is onmisbaar om te verfijnen, op te schalen, te concurreren en productie en welvaart te laten groeien. De Deltawerken zorgden voor heel veel nieuwe kennis, diensten en industrie. Internet, Python, — ze kwamen pas echt tot bloei toen anderen erop voortbouwden. Overheid en markt zijn geen concurrenten; ze zijn elkaars voorwaarde. Niet voor niets draagt Mazzucato's boek als ondertitel: waarom de markt niet zonder overheid kan.

Maar dan moeten we wel ophouden te denken dat innovatie iets is dat we het beste volledig aan de markt kunnen overlaten. Want sommige dingen zal de markt uit zichzelf nooit oppakken — te duur, te risicovol, de horizon te lang, of simpelweg niet rendabel genoeg. En precies daar ligt vaak het grootste publieke belang.

Het deed me denken aan wat ik eerder schreef over onze afhankelijkheid van externe partijen, en over industriebeleid en afhankelijkheid in de Defensie-wereld. Het komt op hetzelfde neer: Nederland en ook de overheid kunnen meer dan we soms denken. Misschien niet alles. Maar wel genoeg om, als het erop aankomt, terug te kunnen vallen op eigen kennis en eigen producten en innovatie te kunnen aansturen. "Gewoon" aanbesteden brengt ons daar niet altijd. De moed om als het nodig is zelf te investeren, te bouwen en — in partnerschap met markt en kennisinstellingen — te innoveren, doet dat wel.

Bron afbeelding: Nationaal Archief, Den Haag — Fotocollectie Rijksvoorlichtingsdienst (RVD) Eigen (toegang 2.24.10.02, bestanddeelnummer 126-0012), rechtenvrij beschikbaar onder CC0.