Na 35 jaar werken aan digitalisering in de publieke sector geniet ik tijdelijk van een sabbatical. Het grootste deel van mijn loopbaan (tot nu) werkte ik binnen de overheid aan digitalisering. Een volgens sommigen slechte combinatie. Van verschillende kanten komt daarom ook de roep om een Minister voor digitalisering. Met reden, wat mij betreft. Maar er zijn veel meer verbetermogelijkheden. Dit is de derde blog in een reeks die daarover gaat. Ditmaal over waardering voor verstand van zaken.
Beleid maken met verstand van zaken
Beleidsambtenaren zijn de drijvende kracht achter de voorstellen die bewindspersonen doen aan de maatschappij en het parlement. Over onderwijs, over zorg, over wegen, over digitalisering. Dat vergt naast ambtelijk vakmanschap ook inhoudelijke kennis. Dat zou je moeten terugzien in de vacatures die de rijksoverheid heeft, zou je zeggen. In 2023 publiceerde de Groene Amsterdammer over onderzoek naar vacatures bij de overheid tussen 2015 en 2022:
Op ruim zevenduizend vacatures vonden we 1084 vacatures voor ‘specialistische’ beleidsambtenaren. En die worden steeds minder vaak gezocht: terwijl in 2015 nog bij 29 procent van de vacatures een harde niet-juridische competentie werd gevraagd, was dat in 2022 gedaald naar slechts elf procent. Het aandeel juristen neemt ook iets af, maar minder scherp.
Een andere voor ambtenaren herkenbare constatering is dat ook "politieke sensitiviteit" een belangrijke gevraagde eigenschap is:
Zoeken we in de beleidsvacatures op het voorkomen van deze termen, dan blijkt dat in 41 procent van de vacatures een vorm van ‘politieke sensitiviteit’ wordt gevraagd. (..) Opvallend is ook dat ‘politieke sensitiviteit’ niet gereserveerd is voor generalistische vacatures: ook in wervingsteksten die we labelden als ‘specialistisch’ komt het in meer dan een derde van de beleidsvacatures voor. Door de jaren heen zien we geen duidelijke toenemende of afnemende trend in ‘politieke sensitiviteit’: het is juist opvallend stabiel gebleken, zowel voor beleidsvacatures als voor alle vacatures. (…) Ook saillant: een vacature waarin ‘politieke sensitiviteit’ staat wordt gemiddeld meer dan twee salarisschalen hoger gewaardeerd dan een vacature waarin dat niet wordt genoemd, terwijl ambtenaren die solliciteren op een vacature met ‘integer’ juist gemiddeld op één schaal minder kunnen rekenen in vergelijking met vacatures zonder integriteit in de functie-eisen.
Laat digitalisering nou een vakgebied zijn dat wel specialistisch is en waarin politieke sensitiviteit niet de meest aanwezige eigenschap is (en integriteit wat mij betreft wel van belang). Verstand van zaken is ondergewaardeerd. En dat is jammer, zeker als het gaat om zoiets kennisintensiefs en snel ontwikkelends als digitalisering. Of, zoals het rapport Verkenning Rijksbrede kennisfunctie in 2023 stelt:
Het personeelsbeleid is gericht op doorstroming en politiek-strategische vaardigheden, wat het opbouwen van inhoudelijke kennis bemoeilijkt.
Besturen met verstand van zaken
Het beleid gericht op doorstroming geldt zeker ook voor de bestuurders bij het Rijk, die onderdeel zijn van de Algemene Bestuursdienst. Ook voor hen geldt: inhoudelijke kennis is van belang. Dat wordt ook erkend. Zie bijvoorbeeld de volgende passage uit een brief van de toenmalige minister van BZK uit 2021:
Van een topambtenaar verwachten we niet alleen vak- en materiekennis, maar ook bijvoorbeeld veranderkundige kennis, kennis van transitieopgaven, kennis van technologie en ICT, of ervaring bij een uitvoeringsorganisatie of buiten de rijksoverheid.
Die kennis is op veel plekken ook zeker aanwezig. Maar er speelt wel iets anders. Een bestuurder, bij de overheid - en ook in het bedrijfsleven -, die zegt geen kennis van financiën te hebben wordt niet serieus genomen. Maar kennis van ICT en digitalisering, dat is een stuk minder "sexy". Met alle gevolgen van dien. Want gebrekkige ICT kennis van het management remt digitalisering.
Tegelijkertijd, hoeveel bestuurders in het bedrijfsleven en bij de overheid zouden wel over al deze kennis en ervaring beschikken?
Doen met verstand van zaken
Naast beleid maken moet er natuurlijk ook gemaakt en uitgevoerd worden. Digitalisering speelt daarin een belangrijke rol. Er moet software worden ontwikkeld en beheerd. De afgelopen jaren is de overheid minder zelf gaan doen en worden veel projecten aanbesteed. En waar de overheid het zelf doet, is er veel sprake van externe inhuur. Beide bewegingen verminderen de eigen kennis en het eigen vermogen om tot succesvolle digitalisering te komen.
Succesvol aanbesteden vraagt veel juridische kennis. Maar komen tot de juiste inhoud van de aanbesteding vraagt ook om veel ervaring met en kennis van de inhoud van het werk. De ontwikkelingen kennen, snappen welke digitale technologie nodig is. Succesvol aanbesteden, kortom, kan alleen als je ook nog zelf kennis hebt en die in de praktijk brengt. Als je dat niet meer voldoende doet, dan kun je ook niet meer de juiste dingen aan de markt vragen. En nog pijnlijker: je verliest ook je eigen innovatieve vermogen. Het mooist beschreven vind ik dat zelf in het verhaal over het broodrooster van Bert Hubert:
‘Veel Europese bedrijven zijn alles wat hen ooit uniek maakte gaan inkopen’, vertelt hij. ‘Dan komt er een punt dat je als bedrijf slechts een voorportaal van je leveranciers bent geworden. Op een gegeven moment vraag je je dan af: wat doen we nog wel hier? Want de kern van je bedrijf is niet langer iets maken, maar iets verkopen. Als broodroosterfabrikant beheer je het logo en het merk, misschien schrijf je de gebruiksaanwijzing nog zelf – hoewel je dat tegenwoordig ook prima kunt uitbesteden. Wellicht organiseer je nog de logistiek van de verkoop, maar in principe ben je een broodroosterfabrikant die helemaal niets meer zelf doet dat te maken heeft met het roosteren van brood.
Je kunt daar veel broodroosters mee verkopen en lekker geld mee verdienen, zegt Hubert. Maar omdat je geen broodroosters maakt, weet je ook niet precies hoe ze werken. Je verliest de beste broodroosterwizards als personeel, want hen boeit het werk bij jou niet meer. ‘Je komt op een punt dat je niemand meer in dienst neemt die iets kan, waardoor je als bedrijf niets praktisch meer zelf kunt.’ Weg expertise, weg innovatie.
De afhankelijkheid van kennis van buiten zie je ook terug in de cijfers over externe inhuur die jaarlijks worden gerapporteerd in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk:
In 2022 bedroegen de totale uitgaven aan externe inhuur 2,68 miljard euro. Dit is 14,2 procent van de totale personele uitgaven. Veel rijksbreed opererende uitvoeringsorganisaties maken gebruik van een flexibele schil om efficiënt om te kunnen gaan met fluctuerende opdrachtportefeuilles. Daarom komt een normoverschrijding vaak voor. Daarnaast is inhuur van specialistische (ICT-)kennis nodig. Mede door de krapte op de arbeidsmarkt is het lastig deze specialisten in dienst te krijgen.
Net als in 2021 zijn de IT-gerelateerde uitgaven 42 procent (advisering opdrachtgevers automatisering) in de categorie Beleidsondersteuning en de uitvoering (formatie en piek) 34 procent in de categorie Ondersteuning Bedrijfsvoering, de grootste inhuurcategorieën.
De twee bewegingen (minder zelf doen door meer inkopen en aanbesteden en gebruik maken van externe kennis die weer wegstroomt) versterken elkaar. Het is niet alleen kostbaar maar zorgt ook voor minder goede digitalisering en minder innovatie in beleid en uitvoering.
Goede voorbeelden
Dat het ook anders kan bewijzen bestaande goede voorbeelden. Je kunt vinden wat je vindt van de digitalisering tijdens de pandemie, maar zelfs het Adviecollege ICT-Toetsing was positief over het ontwikkelproces. Door de overheid zelf, met experts van binnen en buiten de overheid. Het ministerie van VWS zet deze aanpak door, bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van een nieuw WOO-platform en de vervanging van de bestaande UZI-pas door goedkopere en gebruiksvriendelijkere inlogmiddelen. In alle openheid, want beide projecten zijn te vinden op Github.
Ook goede mensen willen best bij de overheid werken aan de publieke zaak. Zo ben ik fan van het Rijks ICT Gilde. Een kleine groep Tech consultants met experts die bijvoorbeeld eerst bij Spotify werkten. Bij het RIG werken tech consultants die bijdragen aan data-, software- en security-vraagstukken voor het Nederland van morgen. Ze worden op projectbasis ingezet bij zinvolle en cruciale IT-trajecten binnen de hele Rijksoverheid.
Ook op beleidsdepartementen zie je veel, vaak jonge, medewerkers met kennis van zaken. Werven is in de praktijk gemakkelijker dan blijvend boeien en binden. Maar ook dat kan. Met meer gebruik van de mogelijkheid van expertfuncties in hogere schalen (ze zijn mogelijk maar worden weinig benut), met meer ruimte voor mensen zonder een wetenschappelijke opleiding, met meer eigen opleiding van schoolverlaters, met inspirerende onderwerpen om aan te werken zoals de overheidsbrede visie op generatieve AI en met de andere mogelijkheden die werken voor de overheid biedt. Zoals een fijne werk/privé balans of de mogelijkheid om te promoveren.
En dus?
Meer eigen kennis, meer zelf doen; het lijkt eenvoudig, maar is het niet. Maar het kan wel, de goede voorbeelden zijn er. Op een schaal die nog veel te klein is om echt impact te hebben. Structureel inzetten op binden en boeien van beleidsambtenaren met expertise en ze passend belonen, dat kan. Een stevige ontwikkelorganisatie neerzetten voor het hele Rijk, zoals VWS al in het klein doet, dat kan. Juist een grotere groep aansprekende experts trekt weer mensen aan. Dat geldt ook voor consultants zoals die van het RIG.
Mijn voorstel: maak het Rijks ICT Gilde minstens 50 keer zo groot (een paar duizend mensen is op alle externe inhuur niet eens zoveel). Je bespaart geld met groep die zo groot is dat je een significant deel van de externe inhuur kunt voorkomen. Je trekt er slimme en inspirerende mensen mee aan en houdt hun kennis vast omdat ze niet direct weer weggaan. En als er dan toch aanbestedingen nodig zijn, dan heb je ook nog eens de kennis in huis om die goed te doen. En, tot slot, misschien is het geen gek idee om een iABD te maken voor bestuurders met expertise op het terrein van digitalisering.
Als je dit doet, dan zijn er voor die experts ook eigen moderne faciliteiten en eigen (open) technologische toepassingen nodig. Daarover gaat de volgende blog.