Krimpen of groeien, over de geschiedenis van verkleinen van de rijksdienst (2)

Geschiedenis van een krimpende rijksdienst

In het eerste deel van deze reeks beloofde ik terug te komen op de geschiedenis van krimp van de rijksdienst. Ik schreef dat ik als CIO bijvoorbeeld betrokken was bij het programma Compacte Rijksdienst. In februari 2011 stuurde minister Donner het Uitvoeringsprogramma hiervan naar de Tweede Kamer. Het kabinet wilde een overheid "die minder belastinggeld kost, die met minder ambtenaren en bestuurders toe kan". Geld om dat voor elkaar te krijgen was niet gereserveerd.

Compacte Rijksdienst ging vooral over bedrijfsvoering van het Rijk. De Haagse ministeries zouden hun ondersteuning gaan delen, personeelszaken ging naar shared service centers en het aantal datacenters van het Rijk moest "drastisch teruggebracht" worden "van meer dan 60 naar 4 á 5". De gedachte erachter was dat die processen bij elk departement hetzelfde zouden kunnen zijn.

Niet alle processen zijn in een mal te stoppen

De gedachte van harmonisatie is logisch voor sommige processen, maar niet alles kan hetzelfde zijn. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd is daar een voorbeeld van. In 2016 begon de inspectie aan een nieuw informatiesysteem, gebouwd op de standaardvoorziening van DICTU. DICTU is een ICT-dienstverlener (ontstaan onder het voormalig ministerie van LNV) die voor meerdere ministeries werkt. Er was voor het programma van de IGJ 14 miljoen euro gereserveerd. Het Bureau ICT-toetsing keek er in 2017 naar en schreef: "Wij zijn erg bezorgd over een goede afloop van dit project." Een van de zorgen was dat nog niet duidelijk was welk deel generiek moest zijn en welk deel specifiek voor de inspectie, want er waren "nog geen duidelijke demarcatielijnen". Minister De Jonge nam het advies over en vroeg "de Chief Information Officer (CIO) van mijn ministerie" het project kritisch te blijven volgen. Dat was ik.

Het systeem heette SPEC en draaide op Rijkszaak, de standaarddienst van DICTU voor zaakgericht werken. Helemaal passend bij de gedachte dat als een proces hetzelfde kan zijn het ook met dezelfde systemen kan worden ondersteund. Het werd geen succes. In 2020 zette de inspectie de invoering stil, omdat medewerkers er slecht mee uit de voeten konden en er technische fouten in zaten. Uit onderzoek bleek dat het systeem "te rigide is en in de basis niet past bij de manier waarop IGJ toezicht houdt". De bedoeling was het werk "meer uniform en eenduidig" te maken, maar daar stond "de grote verscheidenheid aan toezichtsprocessen" noemde. Er was toen al ongeveer 29 miljoen euro in de ontwikkeling gestoken en nog eens 6,2 miljoen in de invoering in 2020. In 2022 bleek SPEC "in de huidige vorm functioneel niet herbruikbaar" en stopte de inspectie ermee.

Eigenlijk is dat niet zo vreemd. Een systeem dat gemaakt is voor de ene inspectie en een specifiek proces is niet vanzelf voor alle vormen van inspectie geschikt. Inspectie stop je niet zomaar in één standaardproces.

Veertig jaar krimpen

Compacte Rijksdienst was zeker niet de eerste keer dat de rijksdienst zou krimpen. In 1982 begon het eerste kabinet-Lubbers met de Grote Operaties, met onder meer privatiseringen en een reorganisatie van de rijksdienst. Drie jaar later schreef Peter Tas (oud-directeur Organisatie en Automatisering bij Binnenlandse Zaken), die de reorganisatie leidde, dat de resultaten "nogal mager" waren. Hij zei:

Den Haag heeft met andere woorden de bezuinigingspijn afgewenteld op de burger.

Ruim twintig jaar later wilde het kabinet-Balkenende IV met het Programma Vernieuwing Rijksdienst 12.800 fte minder komen tot een overheid die "beter werk levert met minder mensen". De Algemene Rekenkamer rekende in 2009 uit dat daar netto ongeveer 6.090 fte van over zou blijven, omdat er ondertussen elders 6.610 fte bijkwamen, vooral bij de Belastingdienst, de gevangenissen en de AIVD. Roel Bekker, die het programma leidde, was in 2012 positiever. Volgens hem ging de rijksoverheid van 149.138 naar 138.522 fte, alleen gebeurde dat vooral in de uitvoering. De ministeries in Den Haag krompen met 3 tot 9 procent, terwijl de secretarissen-generaal zelf 25 procent hadden voorgesteld. Bekker zei het zelf het mooist: "Hoe dichter bij de minister, hoe minder de kans dat je afgeslankt wordt".

Daarna kwamen Compacte Rijksdienst en de bezuinigingen van de kabinetten-Rutte. Tussen 2011 en 2015 werkten er in de sector Rijk iets minder mensen, 109.148 in plaats van 110.994, maar in dezelfde jaren stegen de apparaatsuitgaven van 11,12 naar 11,50 miljard euro. Minister Blok legde uit dat er geld was "toegevoegd na besluitvorming over beleidsintensiveringen", en verdedigde dat ook in een debat: "De intensiveringen op het gebied van veiligheid of de ICT van de Belastingdienst zijn er immers niet voor niets." Daarna groeide de rijksdienst weer, onder meer door nieuwe intensiveringen en het herstel van de toeslagen. Alleen al in 2022 kwamen er bij de Belastingdienst en Toeslagen 1.590 fte bij. Het kabinet-Schoof wilde 22 procent minder, maar het aantal rijksambtenaren bleeg groeien, tot 160.953 fte halverwege 2025.

Herhalende geschiedenis

De geschiedenis lijkt zich telkens te herhalen. Het kabinet spreekt een krimp af en boekt die per ministerie in, en ondertussen nemen kabinet en Kamer besluiten die daarnaast weer nieuwe mensen vragen. Vaak met reden, wat mij betreft, maar opgeteld zorgen ze voor meer en niet minder ambtenaren. En daarbij leidt krimp met regelmaat vooral tot minder ambtenaren in de uitvoering. Tas en Bekker zeiden dat al, en ook nu worden de Belastingdienst, UWV en de IND niet vooraf ontzien.

Taken schrappen is lastig. Tussen 2004 en 2006 lieten ministeries in het Programma Andere Overheid hun taken analyseren, maar volgens de eigen eindbrief leidde dat "niet direct" tot minder taken. Staatssecretaris Van der Burg wil nu opnieuw fundamentele keuzes maken over welke taken de overheid nog doet.

Waar krimpen wel lukte kwam dat vaak door aanpassing van beleid. Van alle Grote Operaties vond Tas de heroverweging het meest succesvol, de operatie waarin het kabinet bestaand beleid opnieuw bekeek. Dat leverde 500 miljoen gulden op in de begroting van 1983 en 1,4 miljard in 1984. Die besparingen kwamen volgens hem vooral bij de buitenwereld terecht, maar het laat wel zien dat de uitvoering pas echt kleiner wordt als het beleid verandert.

Dat beleid (de omvang en complexiteit van) uitvoering bepaalt zag ik ook in mijn eigen werl. Bij VWS bijvoorbeeld met het werkadres in het BIG-register, een voorbeeld dat ik in 2024 ook al gebruikte in een blog over hijgerige daadkracht. Daarin schreef ik:

Politici en bestuurders worden als daadkrachtig gezien als ze direct ook vertellen hoe ze iets precies gaan realiseren en wanneer het af is. Een reflex die met enige regelmaat leidt tot complexe uitvoering en bijbehorende digitalisering.

Al in 2007 werd aanbevolen om de werkadressen van zorgverleners in het register op te nemen. Dat klinkt eenvoudig, maar zorgverleners werken vaak op meerdere plekken, wisselen van baan en vallen in voor collega's. Het zou dus een ingewikkelde registratie worden. De minister koos in 2015 voor iets veel simpelers, "namelijk het verplicht stellen dat BIG-geregistreerden het BIG-nummer vermelden in uitingen als websites en facturen". Daarmee was er geen nieuwe registratie nodig, en ook geen ambtenaren om die bij te houden en te controleren.

Soms gaat beleid afstemmen op de uitvoering dus goed. De Nederlandse Autoriteit Uitleenmarkt, die ik in het eerste deel noemde omdat er voor een nieuwe wet een nieuwe toezichthouder komt, is daar ook een voorbeeld van. Kwartiermakers begonnen in 2023 aan de organisatie, ongeveer toen het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer werd ingediend. Ze bouwden twee jaar aan de uitvoering terwijl de wet nog werd geschreven, tot beide Kamers die eind 2025 aannamen. Kwartiermaker Nabil El Amrani van Rijksorganisatie ODI vertelde wat dat opleverde:

We kregen beleid dat past bij de uitvoering. En andersom.

Dat ging niet vanzelf, want volgens El Amrani moet je soms "gewoon nee zeggen tegen de minister". Het is wel precies wat de Staat van de Uitvoering ook in 2022 al beschreef, namelijk de uitvoering "vanaf het allerprilste begin" bij de beleidsvorming betrekken.

En dus?

Een gezamenlijke personeelsadministratie of een paar grote datacenters kunnen echt geld em ambtenaren besparen. Zodra het werk per taak of organisatie verschilt, zoals bij de inspectie, kan standaardiseren meer kosten dan het oplevert. Wie de rijksdienst kleiner wil maken, moet daarom beginnen bij de taken en de besluiten waar het werk uit voortkomt en de uitvoering vanaf het begin laten meepraten. Anders schrijft iemand over tien jaar weer een blog over het volgende programma om de overheid te doen krimpen.