De challenge van challenges

Vanmorgen mocht ik tijdens "Innovation in Defence" vertellen over de APOS Industry Challenges. Dat zijn twee achtereenvolgende oproepen tot innovatie aan de markt waarin Defensie vraagt om oplossingen tegen vijandelijke drones. De uitdaging zit niet alleen in de techniek. Het zit ook in hoe we dingen aanpakken bijvoorbeeld, en in de manier waarop wij en de industrie gewend zijn samen te werken.

APOS staat voor "Actieplan Productiezekerheid Onbemenste Systemen". Sinds vorig jaar werk ik als Gezant Onbemenste Systemen bij Defensie, en daar hoort dit actieplan bij. Het doel is een sterke Nederlandse drone-industrie, die steeds nieuwe systemen ontwikkelt, ze blijft verbeteren en ze als het moet in grote aantallen kan maken. Dat dat nodig is zie je in Oekraïne, waar ik met regelmaat ook zelf ben. Generaal Eichelsheim, de Commandant der Strijdkrachten, schreef in zijn weblog Drones dwingen tot actie dat drones daar inmiddels tachtig à negentig procent van de gedode en gewonde militairen veroorzaken. Aan het begin van de oorlog was dat tien à twintig procent. En ook hier is het geen ver-van-mijn-bed-show meer. Vorig jaar november vlogen er ongewenste drones boven Volkel en Eindhoven. Het kabinet noemde het gebruiken van en verdedigen tegen drones in die brief "een kat-en-muis-spel". Terecht, wat mij betreft.

Vragen om effect

Meestal schrijft Defensie heel precies op wat we willen kopen. De industrie levert dan volgens bestek. Bij de challenges deden we het anders. Wij vertelden alleen welk effect we nodig hebben onder welke voorwaarden, en de industrie mocht bedenken hoe. Liefst samen met anderen in een consortium. Daarmee laat je het "hoe" over aan de industrie. En zo daag je de markt uit om onze vraag om een effect op een eigen, innovatieve, schaalbare en betaalbare manier te beantwoorden.

Bij de eerste challenge, de Counter Strikedrone Challenge, ging het om kleine aanvalsdrones (tot een kilo of vijf). Die wilden we zo snel mogelijk na lancering uitschakelen, dus al boven vijandelijk gebied en voor weinig geld per uitschakeling. Zo'n counter-drone oplossing bestond nog niet. De challenge organiseerden we in samenwerking met Defport, het platform waarin Defensie en Economische Zaken met industrie, financiers en kennisinstellingen samenwerken.

Bij de tweede challenge gaat het om veel grotere drones, van 150 tot 400 kilo en tot 600 kilometer per uur. Voor de langzame Shahed-achtige drones zijn er al oplossingen, maar die zijn duur en niet nabij geproduceerd. Wij vroegen om iets wat ook tegen de snelle werkt, goedkoper is en in Europa wordt gemaakt. Dat goedkoop geen bijzaak is, zag ik in Oekraïne al. Daar is schaarste juist een bron van creativiteit. De oproep stond, net als de eerste, op TenderNed.

Er was 15 miljoen euro voor de eerste challenge beschikbaar en 30 miljoen voor de tweede, uit het budget van 1,1 miljard euro voor samenwerking met de industrie. Er kwamen 90 voorstellen binnen voor de twee challenges samen. Acht consortia mochten een proof of concept maken, zes bouwden een prototype. En dat binnen een jaar. Dat zoiets snel kan weet ik nog van de systemen die we in coronatijd in een paar weken bouwden, maar voor de defensie-industrie is het nieuw. De eerste challenge ging in november vorig jaar open, de eindtest was begin oktober op een defensieterrein in Nederland en op 1 december gunnen we de doorontwikkeling. De tweede wordt in januari getest op Kreta, op het NAVO-terrein NAMFI waar onze luchtverdedigers ook oefenen.

Alle consortia krijgen de werkelijke kosten van ontwikkeling vergoed en krijgen veel begeleiding bij ontwikkeling. Tijdens de uitvoering zitten we vier keer per challenge met de deelnemers aan tafel, samen met kennisinstellingen en militairen die de gebruikers vertegenwoordigen. Aan de kant van de consortia zaten bijvoorbeeld wereldkampioenen FPV-vliegen. Die weten alles van drones bouwen en vliegen. Wat de militairen konden vertellen is wat daarvan aan het front werkt. Dat bleek goud waard.

Waar we tegenaan liepen

Het meeste oponthoud kwam door onszelf. Het was bijvoorbeeld niet altijd direct duidelijk wie waarover gaat. En defensie is goed in kort experimenteren en in kant-en-klaar kopen, maar we hebben nog weinig ervaring met wat daartussen zit. Namelijk een prototype door ontwikkelen tot iets dat je echt kunt inzetten. Voor een experiment kun je veel ad hoc oplossen. Wil je dit vaker doen, dan heb je regie en een vast proces nodig.

Ook de inkoopregels vergen tijd. Na een challenge doorgaan met hetzelfde consortium is bijvoorbeeld niet vanzelf te realiseren. Ook moeten gunningen, als erfenis van jarenlang bezuinigen, langs meerdere lagen. Dat past vooral goed bij een organisatie die ieder dubbeltje moet omdraaien. Over die controletoren en het doevermogen bij de overheid schreef ik al eerder.

Voor beide eindtests hebben we heel Europa rondgebeld voor een geschikte plek. Voor de eerste challenge werd ruimte vrijgemaakt op een Nederlands terrein (dank aan de commandant en mensen van dat terrein en aan NLR voor het begeleiden van de test). Voor de eindtest van de tweede challenge wijken we uit naar Kreta. Militaire terreinen in Nederland kunnen niet alles faciliteren en zitten veelal vol. In een Kamerbrief van maart staat het heel droog:

Er is momenteel onvoldoende (lucht)ruimte.

Voor frequenties geldt hetzelfde. Het aantal aanvragen is gigantisch gestegen, het aantal mensen dat ze behandelt niet. Een aanvraag duurt nu twintig werkdagen. De mensen daar balen er zelf ook van, en ze hebben ons steeds geholpen met uitzonderingen. Maar ook dat is weer ad hoc. In Woensdrecht starten we nu een proef waarbij bedrijven testvluchten voor militaire drones kunnen aanvragen. Werkt dat, dan breiden we het uit.

Ook de industrie moet wennen

Ook voor de industrie was het wennen. Sommige consortia wisten alles van drones, maar weinig van de militaire praktijk. Dat is echt andere koek. Hoe lang duurt het voor je counter-oplossing is opgesteld, hoe kwetsbaar zijn je detectiemiddelen? Veel consortia wilden ook precies weten hoe de eindtest eruit zou zien. Ze bereidden zich voor op een perfecte sprong door het hoepeltje. Dat hebben we bewust niet gedaan. Naast open scenario's zaten er ook blinde scenario's in de test, want ook een vijand wacht niet tot je klaar staat. Juist de gesprekken met de militairen hebben enorm geholpen bij dat begrijpen.

Samen

Het mooiste vond ik dat we van elkaar accepteerden dat dingen misgaan. Want geen risico nemen is in deze wereld het grootste risico. Kon een consortium geen testlocatie vinden, dan hielpen we zoeken. Bij de eindtest zeiden we steeds dat we er niet op uit waren ze te laten falen. We wilden zien wat hun oplossing maximaal kon. En de industrie had geduld met ons. Met onze trage gunning, met een betaling die te laat kwam en met targetdrones die bij de test niet deden wat ze moesten doen.

Wat ik vooraf onderschatte is wat het doet met de samenwerking tussen bedrijven. We hebben in Nederland veel puzzelstukjes in handen, maar onze manier van vragen brengt de juiste partijen niet altijd bij elkaar. Nu wel. Bedrijven die elkaar niet kenden bouwden samen een oplossing, en meerdere consortia vertelden ons dat het naar meer smaakt. Zo ontstaat het ecosysteem dat we nodig hebben, met bedrijven die elkaar nodig hebben. Iets wat ik eerder ook beschreef bij industriebeleid en afhankelijkheid.

Het beleid beweegt intussen mee. In de voortgangsbrief over APOS van juli staan twee zinnen die aangeven waarom challenges als deze zo belangrijk zijn: "Zonder orders komt er geen ecosysteem tot stand" en "De tijdlijn van idee naar prototype tot productie moet korter". Er komt een Nationaal Instituut voor Defensie Technologie dat de volgende challenge gaat doen:

Defensie heeft met de challenges vanuit het Actieplan Productiezekerheid Onbemenste Systemen ervaring opgedaan met grootschalige marktchallenges, waarbij bedrijven bij succesvolle ontwikkelingen zicht hebben op een langdurig partnerschap met Defensie. Deze succesvol gebleken aanpak continueert Defensie nu middels het NIDT.

Daar ben ik blij mee en trots op. De incidentele ervaringen van de twee challenges worden zo ingebed in een blijvende aanpak. De aanzet tot een derde challenge was al door APOS gegeven en het wordt een maritieme.

Als het gaat om beleid: er komt ook meer ruimte om te testen, bijvoorbeeld boven de Noordzee bij Valkenburg en bij de Quick Response Drone Facility in Marknesse en op het oefenterrein Selonia in Letland.

De challenges laten zien dat het al kan, ook nu de processen nog niet perfect zijn. Dat is te danken aan heel veel mensen uit de staande organisatie. Inkopers, juristen, testers, de mensen van de frequenties en de militairen aan tafel. Dank jullie wel. En aan iedereen die met een idee rondloopt of een consortium in wording heeft: het Nationaal Instituut voor Defensie Technologie gaat de volgende challenge in gang zetten.