Na 35 jaar werken aan digitalisering in de publieke sector geniet ik tijdelijk van een sabbatical. Het grootste deel van mijn loopbaan (tot nu) werkte ik binnen de overheid aan digitalisering. Een volgens sommigen slechte combinatie. Van verschillende kanten komt daarom ook de roep om een Minister voor digitalisering. Met reden, wat mij betreft. Maar er zijn veel meer verbetermogelijkheden. Dit is de elfde en laatste blog in een reeks die daarover gaat. Na tien dagelijkse blogs is het tijd om de balans op te maken.

Je bent ICT projecten vergeten!

Veel van de discussie over overheid en digitalisering gaat over ICT-projecten en of die wel of niet goed gaan. Toch ging geen van de blogs de afgelopen weken puur over die ICT-projecten zelf. En dat klopt. Want digitalisering bij de overheid is veel meer dan dat. Het gaat bijvoorbeeld ook over de rol van digitalisering in de samenleving (hoe bescherm je kinderen in een digitale wereld zoals je ze ook in de fysieke wereld beschermt, hoe zorg je dat er ook in Europa en Nederland digitale bedrijvigheid mogelijk is) en de bijdrage van digitalisering aan de aanpak van maatschappelijke opgaven. Daar moet, wat mij betreft, veel aandacht naar blijven uitgaan. Ook van een minister voor Digitalisering, mocht deze er komen.

Toch gingen de blogs zeker ook wel over randvoorwaarden om tot succesvolle ICT-projecten te komen. Zoals het voorkomen dat oplossingen worden bedacht die niet kunnen werken. Want het gaat er niet alleen om dat je de dingen goed doet, maar daarvoor eerst of je wel de goede dingen doet. In de eerste blog gaf ik daarvan een voorbeeld namelijk de in 2009 gedane toezegging om het werkadres van zorgverleners op te nemen in het BIG-register waarin alle zorgverleners te vinden zijn. Zo zou het voor mensen makkelijker zijn hun zorgverlener in het register op te zoeken. Er werd jaren aan gewerkt, maar het bleek een moeilijk haalbare toezegging:

Implementatie van een dergelijke registratie bleek complex. Beroepsbeoefenaren werken vaak op verschillende locaties, wisselen van werk, werken tijdelijk ergens anders, vallen in voor een andere beroepsbeoefenaar of hebben, als ze online diensten verlenen, niet een fysiek werkadres waar ze cliënten te woord staan.

Om een complexe (ICT-)registratie te voorkomen en administratieve lasten te reduceren heb ik daarom in 2015 een alternatief geformuleerd, namelijk het verplicht stellen dat BIG-geregistreerden het BIG-nummer vermelden in uitingen als websites en facturen.

Een andere randvoorwaarde die ik beschreef is omvang van en waardering voor expertise. Ton Elias, de naamgever van de commissie die onderzoek deed naar ICT-projecten bij de overheid, zei daarover vorig jaar in een interview:

Er is op IT-gebied veel meer expertise binnen de overheid zelf nodig, om zelf de kwaliteit van de geboden producten en diensten te kunnen beoordelen en ook zelf meer uit te kunnen voeren. (...) Wanneer een ‘nerd’ briljant is in IT, daarin uitstekend werk levert en over enorme kennis beschikt moet hij gewoon 150.000 euro kunnen verdienen bij de overheid. Oók als hij niet leidinggeeft aan veertig, vijftig mensen.

Juist vanwege dit soort zaken heeft het weinig zin om je te focussen op ICT-projecten alleen of de controle daarop nog verder te versterken. In de blog over coördineren met beperkt mandaat vergeleek ik digitalisering met financiën:

Als het gaat om een ander aspect van beleid, namelijk financiën, is dat anders geregeld. Zo oordeelt de Minister van Financiën, via de Inspectie der Rijksfinanciën, over “de doelmatigheid en doeltreffendheid van begrotingsvoorstellen van de departementen”.

In dergelijke oordelen gaat het niet alleen over begrotingstechniek, maar ook over doeltreffendheid en dus de beleidsinhoud. Niet alleen vooraf bij begrotingsvoorstellen vindt toetsing plaats, maar ook achteraf in beleidsdoorlichtingen:

Een waardevolle exercitie dus, en wel om twee redenenen. Namelijk verbetering, als hulpmiddel om na te gaan of en waar het beleid kan worden verbetering. En verantwoording, om na te gaan of sprake is (geweest) van value for money. Zo kan aan de Tweede Kamer worden uitgelegd of en in hoeverre doelen wel/niet gehaald zijn – en waarom.

Een ICT-project staat net als een begrotingsvoorstel nooit op zichzelf. Het is bedoeld om beleid uit te voeren en beleidswijzigingen mogelijk te maken. Een oordeel over een ICT-project kan daarom niet los worden gezien van de beleidsopgave. Toetsing vooraf heeft dus vooral zin in de fase van beleidsvorming en ruim voordat er een ICT-project geformuleerd is. In de achtste blog over de tijd tussen wet en werking noemde ik het beleidskompas daarom als belangrijk instrument. Mocht er ooit een Minister voor Digitalisering komen dan hoop ik dat deze vooral ook mag oordelen over beleidsvoorstellen en niet alleen over de ICT-projecten bij de overheid of in de samenleving die daaruit voortvloeien.

Mocht je toch meer willen weten over grote ICT-projecten bij het Rijk dan is er het Rijks ICT-dashboard. Het bevat alle grote ICT-projecten van het Rijk en is een mooie basis om te grasduinen in die projecten. Vaak wordt bij die projecten vooral gedacht aan grote administratieve organisaties. Maar ICT bij de overheid is ook een betere doorstroming op de A27 bij Houten en de beperking van sluipverkeer op het onderliggend wegennet of implementatie van de Wet Beroep Leraar.

Op dit moment zijn er volgens het dashboard 135 projecten in uitvoering met een gemiddelde duur van iets meer dan 5 jaar en een totale omvang van 6,5 miljard.

Zo'n 1,2 miljard per jaar dus. Dat is veel geld maar slechts 2 promille van de rijksbegroting. Van de totale ICT-uitgaven in 2018 (3,1 miljard) ging ongeveer 75 procent naar onderhoud en beheer en 25 procent naar grote ICT-projecten. Dit is een gebruikelijke verhouding waarmee de totale ICT-kosten van het Rijk op dit moment op zo'n 5 miljard per jaar zouden liggen. Rond de 1% van de rijksbegroting dus. Dat is vast een onderschatting, maar de vaak gehoorde inschatting dat de rijksoverheid jaarlijks miljarden weggooit is daardoor minder waarschijnlijk.

Ruimte voor verbetering

Maar natuurlijk is er altijd ruimte voor verbetering. Zowel voordat er een ICT-project is, als van projecten zelf. Het mooie is dat de rijksoverheid open is over de herijking van projecten en de redenen daarvan. Veel projecten lopen niet uit, maar een deel wel en ook meer dan een jaar:

Soms ligt dat aan beleidswijzigingen of inflatie, maar in een deel van de gevallen ook aan tegenvallers binnen projecten:

De omvang van vernieuwing is dus gemiddeld zo'n 25% van de totale ICT-kosten. Als dat veel hoger ligt, dan wordt er veel gevraagd van een organisatie. Het ICT-dashboard geeft ook daar inzicht in. Bijvoorbeeld per departement (goed om te weten is dat de Belastingdienst direct onder het ministerie valt en dus daarbij wordt meegeteld):

Voor de agentschappen (zelfstandige organisaties op enige afstand) zien de verhouding er anders uit:

Waarom grote projecten soms fout gaan

Dat grote projecten fout gaan geldt niet alleen voor ICT-projecten en ook niet alleen voor de overheid of voor Nederland. Iedereen die wel eens een keuken of huis heeft gerenoveerd kent de voorbeelden van tegenslagen die er voor zorgen dat je later klaar bent, meer wensen hebt dan je dacht en dat de kosten tegenvallen. Talloze voorbeelden daarvan zijn te lezen in het boek How big things get done. Van een spoorweg in Californië tot het Opera House in Sydney. De analyse en aanbevelingen zijn de moeite waard om te lezen.

Aanbevelingen als dat lang nadenken aan de voorkant en dan heel snel uitvoeren leidt tot meer kans van slagen (maar dat is best lastig in de context van de overheid waar snelle actie als daadkrachtig wordt gezien. Net zoals niet het wiel uitvinden maar kleine dingen herhalen die aantoonbaar gewerkt hebben leidt tot meer succes. Dat is de reden waarom de aanleg van zonneparken (die niet veel meer zijn dan heel vaak een bewezen zonnepaneel) vaak goed gaat en een tunnel door een gebied waar je de ondergrond niet precies kent tot tegenslagen kan leiden. Zoals ook de aanleg van een helemaal zelf ontworpen keuken meer risico's heeft dan het plaatsen van een modulaire keuken gebaseerd op onderdelen van een bekende Scandinavische fabrikant. En net zoals het ook helpt als je vooraf precies weet waar de leidingen liggen.

En dus?

De afgelopen 11 dagen schreef ik elke dag over overheid en digitalisering. Over de politieke context, over coördinatie van digitalisering binnen de overheid, over de noodzaak van eigen kennis en uitvoering, over publieke waarden die we moeten borgen, over de afhankelijkheid van externe kennis en producten, over de tijd tussen wetgeving en werking. En hierboven dus toch ook over ICT-projecten.

Digitalisering is een veelomvattend onderwerp en er valt nog veel over te schrijven. Maar na tien dagelijkse blogs op rij ga ik dat weer minder frequent doen. Want het is tenslotte ook tijd voor sabbatical en voor reflectie. Wie mij kent weet dat ik niet geschikt ben om op de bank of op mijn handen te zitten. Reflectie vind ik vooral in gesprekken en in samen sparren over taaie vraagstukken. Los van nadenken over wat ik ga doen als ik groot ben is voor dat sparren nu ook alle ruimte. Mijn LinkedIn postbus staat open voor voorstellen!