Na 35 jaar werken aan digitalisering in de publieke sector geniet ik tijdelijk van een sabbatical. Het grootste deel van mijn loopbaan (tot nu) werkte ik binnen de overheid aan digitalisering. Een volgens sommigen slechte combinatie. Van verschillende kanten komt daarom ook de roep om een Minister voor digitalisering. Met reden, wat mij betreft. Maar er zijn veel meer verbetermogelijkheden. Dit is de tweede blog in een reeks die daarover gaat. Ditmaal over de coördinatie van het digitaliseringsbeleid.

De coördinerend bewindspersoon

In 2014 kwam de Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid onder leiding van Ton Elias met haar eindrapport. Als gevolg hiervan werd onder meer het huidige Adviescollege ICT-toetsing ingesteld (over die toegenomen controletoren meer in een volgende blog). De commissie constateerde ook dat alle bewindspersonen een rol hadden bij de digitale dossiers:

De huidige verdeling van de ICT-portefeuille tussen maar liefst vier Ministers geeft aan hoe het is gesteld met de sturing van ICT-beleid binnen het Rijk. Daar komt nog bij dat de verantwoordelijke bewindspersonen en betrokken ambtenaren te weinig doorzettingsmacht hebben. Zo heeft de CIO Rijk op dit moment niet méér bevoegdheden dan de departementale CIO’s. Zijn belangrijkste wapen is overredingskracht. Ook speelt de zelfstandige positie van de verschillende departementen een belangrijke rol. Bovendien is het geheel van instanties dat zich bij de rijksoverheid bezighoudt met ICT chaotisch en onoverzichtelijk. De laatste jaren is een en ander wel verbeterd, zoals de centralisatie van ICT-inkoop en de bundeling van ICT-voorzieningen bij de rijksoverheid. Maar er moet nog veel gebeuren.

Verder in het rapport komt dit nogmaals terug:

Een ander symptoom van de gebrekkige beheersstructuur is de ministeriële verdeling van de ICT-portefeuille. Maar liefst vier ministers houden zich hiermee bezig; zo zijn de verantwoordelijkheden te veel versnipperd. (..) De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) gaat over de verbetering van de digitale dienstverlening van de overheid voor burgers en onder nemers (de e-overheid), de Minister voor Wonen en Rijksdienst (WenR) is verantwoordelijk voor de verbetering van de bedrijfsvoering van de rijksdienst waaronder ICT, de Minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) gaat over de veiligheid van de digitale samenleving en privacy en de Minister van Economische Zaken (EZ) gaat over ICT, innovatie en economische groei waaronder een toegankelijke, snelle en veilige ICT-infrastructuur. (..) Er is duidelijk een gebrek aan centrale sturing. De grote zelfstandigheid van de verschillende ministeries, zbo’s en andere uitvoeringsorganisaties zit de ICT-ambities van de rijksoverheid vaak in de weg en verhinderen regelmatig de uitvoering van de ambities.

In het volgende kabinet, Rutte 3, was Raymond Knops staatssecretaris met als portefeuille Koninkrijksrelaties, Rijksvastgoedbedrijf en grensoverschrijdende samenwerking, ICT en identiteitsgegevens. Het onderwerp digitalisering verschoof daarmee van een minister naar een staatssecretaris en de verdeling in verantwoordelijkheden (tussen de ministers van EZK, J&V en de staatssecretaris van BZK maar ook tussen de vakministers en de staatssecretaris) bleef grotendeels in stand.

In deze kabinetsperiode kreeg de CIO Rijk iets meer mandaat. Het besluit CIO-stelsel Rijksdienst trad op 1 januari 2021 in werking. Het had als doel om de digitale transformatie van de overheid te ondersteunen en versnellen. Het stelsel is opgezet om de informatievoorziening en het ICT-beleid van de overheid te verbeteren.

In het huidige demissionaire kabinet bleef de portefeuille van de staatssecretaris voor Digitalisering en Koninkrijksrelaties in formele zin grotendeels hetzelfde. Maar met de komst van de commissie Digitale Zaken in de Tweede (en later ook Eerste) Kamer en een uitgebreide passage over digitalisering in het coalitieakkoord kwam er wel meer aandacht voor digitalisering.

Ook de stevige invulling door de huidige demissionaire staatssecretaris maakte verschil. Voor het eerst kwamen er een een brief over de hoofdlijnen van het beleid van de digitale transitie van de samenleving en later een Werkagenda Waardengedreven Digitaliseren.

Beperkt mandaat

Tegelijkertijd bleef ook veel hetzelfde. De hiervoor genoemde hoofdlijnenbrief beschrijft de verdeling:

De staatssecretaris zal, met het hele kabinet, uitvoering geven aan de afspraken in het coalitieakkoord. Onder haar regie zal de Rijksoverheid volop inzetten op het benutten van de kansen die de digitale transitie ons biedt en, meer dan voorheen, normerend optreden naar publieke en private partijen. Doel hiervan is om publieke waarden in de digitale transitie te borgen, het gesprek over waarden-gedreven digitalisering te faciliteren, en de bouwstenen van een waardengedreven digitale overheid te ontwikkelen. Daarnaast zet de minister van EZK zich in voor onze digitale economie en digitale infrastructuur, het telecombeleid, het (digitale) kennis en innovatiebeleid, het vestigingsbeleid en de Europese (digitale) interne markt. De minister van Justitie en Veiligheid is coördinerend bewindspersoon voor cybersecurity en verantwoordelijk voor cybercrime bestrijding. De minister voor Rechtsbescherming richt zich op gegevensbescherming en online rechtsbescherming in algemene zin, en ministeries met systeemverantwoordelijkheid voor vitale sectoren zorgen voor kaderstelling om cybersecurity in hun sectoren te vergroten en voor toezicht hierop. Digitalisering in andere domeinen zoals in onderwijs en wetenschap (ministerie OCW) en gezondheidszorg (ministerie VWS) vallen onder de eindverantwoordelijkheid van andere ministeries.

Op 21 maart spreekt de Commissie Digitale Zaken over duurzaamheid en digitalisering maar niet met de coördinerend staatssecretaris:

Op 21 maart gaat de Tweede Kamer in debat over #duurzaamheid en #digitalisering met demissionair minister Micky Adriaansens van Economische Zaken en Klimaat. Ter voorbereiding hebben de leden van de commissie Digitale Zaken vorige week experts uitgenodigd voor een rondetafelgesprek over dit thema.

Veel onderwerpen zijn dus belegd bij andere ministers, zij hebben de leiding van ministeries. Artikel 44 van de Grondwet stelt:

Bij koninklijk besluit worden ministeries ingesteld. Zij staan onder leiding van een minister.

Een staatssecretaris heeft een eigen beleidsterrein en legt zelf verantwoording af aan het parlement. Een staatssecretaris is wel lid van het kabinet, maar niet van de ministerraad. Als het beleidsterrein van een staatssecretaris aan de orde is, wordt deze wel voor het overleg in de ministerraad uitgenodigd. Stemrecht heeft een staatssecretaris niet.

De staatssecretaris heeft, op basis van het Coördinatiebesluit organisatie, bedrijfsvoering en informatiesystemen rijksdienst wel kaderstellende bevoegdheden. Artikel 2 van dit besluit vormt hier de basis voor:

Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan na overleg met Onze Ministers die het mede aangaat kaders vaststellen ter bevordering van de eenheid, de kwaliteit of de efficiëntie van de bedrijfsvoering en de informatiesystemen van de ministeries. Daarbij kan hij werkzaamheden aanwijzen die ten behoeve van alle of een daarbij aangegeven deel van de ministeries zullen worden uitgevoerd door een daarbij aangegeven organisatieonderdeel van een der ministeries en voorzieningen aanwijzen die in verband met de noodzakelijke interoperabiliteit of beveiliging voor bepaalde informatiesystemen van alle of een daarbij aangegeven deel van de ministeries zullen worden gebruikt. Onze Ministers nemen de in het eerste lid vermelde kaders in acht.

Uit de tekst wordt al duidelijk dat het mandaat vooral ziet op de bedrijfsvoering van het Rijk en de ICT-systemen bij departementen zelf. De eerder genoemde Commissie Elias richtte zich ook alleen op bedrijfsvoering en ICT van departementen zelf. Het Coördinatiebesluit legt geen basis voor de coördinatie van bijvoorbeeld de samenhang in de digitalisering in de zorg en het onderwijs of van de digitale economie. In de eerste blog van deze reeks schreef ik dat er “voor een politiek debat over een thema dat alle dossiers raakt (bijvoorbeeld: wat vinden we ervan dat rijgegevens van een elektrische auto, de patiëntengegevens uit een pacemaker of de gegevens van een tractor in handen zijn van private partijen in plaats van mensen zelf niet makkelijk een arena te vinden is”. Niet alleen een arena ontbreekt dus, er is ook geen bewindspersoon die daar formeel het mandaat voor heeft. Als het gaat om een ander aspect van beleid, namelijk financiën, is dat anders geregeld. Zo oordeelt de Minister van Financiën, via de Inspectie der Rijksfinanciën, over “de doelmatigheid en doeltreffendheid van begrotingsvoorstellen van de departementen”. Er is geen bewindspersoon met het mandaat voor een dergelijk oordeel over digitaliseringsvoorstellen.

Maar ook als het gaat om bedrijfsvoering en ICT van het Rijk is de verdere uitwerking van het mandaat beperkt. Het Besluit CIO-stelsel Rijksdienst 2021 geeft bijvoorbeeld de CIO Rijk maar een beperkt aantal bevoegdheden.

De CIO Rijk kan, na overleg met de secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties rechtstreeks informeren, indien zijn taakuitoefening op grond van dit besluit daartoe aanleiding geeft. De CIO Rijk voert namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het overleg, bedoeld in artikel 3a van het Coördinatiebesluit

De CISO Rijk, die valt onder de CIO Rijk, heeft nog meer bevoegdheden:

De CISO Rijk heeft een interdepartementale coördinatierol bij rijksbrede informatiebeveiligingsincidenten en -calamiteiten. De CISO Rijk kan, na afstemming met de betreffende departementale CISO, in het geval van een, mogelijke, ernstige, acute, departement-overstijgende inbreuk op de beveiliging van informatiesystemen of een risico daarop, namens de secretaris-generaal van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: a. aanwijzingen geven aan iedere ambtenaar, externe medewerker en bezoeker met betrekking tot de informatieprocessen van ministeries; en b. onverwijld maatregelen laten treffen om (zo veel mogelijk) de informatiebeveiliging te laten herstellen en verdere schade te laten beperken.

De praktijk

In 2011 werd door het toenmalige kabinet aan de Tweede Kamer het uitvoeringsprogramma compacte rijksdienst aangekondigd. Dit programma leidde onder meer tot rationalisatie van de ICT-dienstverlening. Daarop werd het volgende streefbeeld opgesteld:

ICT-voorzieningen worden uitgevoerd door een samenhangend geheel van gespecialiseerde ICT-dienstverleners en vormen de infrastructuur waarop beleidsontwikkeling, uitvoering, toezicht en handhaving tot stand komen. Deze infrastructuur maakt dat deze gebieden onderling met elkaar worden verbonden, en draagt daarmee bij aan kwaliteitsverbetering en kostenreductie en faciliteert het primair proces.

Dit heeft geleid tot minder dienstverleners en meer harmonisatie. Maar de autonomie van ministeries leidt nog steeds tot veel verschillen met gevolgen voor de mogelijkheden van onderlinge samenwerking en de informatiehuishouding. Zo zijn er verschillende document management systemen en verschilt zelfs het wachtwoordbeleid per departement. De regeringscommissaris Informatiehuishouding zei eerder daarover:

Departementen gebruiken artikel 44 als argument dat ze over hun eigen ict gaan. Dat is een onhoudbaar standpunt en moet met verve bestreden worden. Het is toch ook niet zo dat gemeenten zelf mogen bepalen hoe breed de straten zijn, hoe hoog de viaducten? Daar hebben we standaarden voor. Dat heeft niks met de autonomie van gemeenten te maken. Aan de i-kant moeten we dat ook doen.

Een ander mooi voorbeeld van coördinatie is het Algoritmeregister van de Nederlandse overheid. Elk departement is verantwoordelijk voor de eigen bedrijfsvoering en dus ook de eigen inzet van algoritmes. De CIO Rijk stelt in overleg met de CIO's van de departementen kaders op die bepalen hoe dergelijke algoritmes moeten worden beschreven. De beschrijving zelf, dus ook bijvoorbeeld de diepgang daarvan en welke gegevens wel en niet worden ingevuld, is aan de departementen zelf. Die informeren ook de Tweede Kamer apart over hun voortgang. Zo schrijft de minister van EZK:

Het registeren van algoritmes vraagt nieuwe dingen van EZK en haar diensten. Gelet op de onzekerheid in de planning en prioritering is het nog niet duidelijk of er voldoende capaciteit en/of middelen beschikbaar zijn om de planning te realiseren.

De Commissie Digitale Zaken van de Tweede Kamer voert hierover het gesprek met de staatssecretaris voor Koninkrijksrelaties en Digitalisering, die maar beperkt invloed heeft op de wijze waarop departementen invulling geven aan het algoritmeregister. Met enige regelmaat is het antwoord "ik zal mijn collega's vragen uw Kamer te informeren". Vandaar ook die afzonderlijke brieven van elk departement. Ik zie uit naar het eerste gesprek van de Commissie Digitale Zaken met andere leden van het kabinet dan de staatssecretaris of de ministers van J&V en EZK.

Meer mandaat?

In de eerste alinea van deze blog verwees ik naar het advies van het Adviescollege ICT om te komen tot een minister voor digitale zaken. Het college adviseert vooral een breder mandaat op de ICT van de overheid zelf:

Stel een minister aan voor digitale zaken die op kabinetsniveau het belang van de voortgaande digitalisering van de overheid behartigt. Het belang van ICT bij de overheid is dermate groot dat dit om een volledige toegewijde minister vraagt. Deze behartigt het belang van digitale uitvoerbaarheid en treedt coördinerend op om digitale samenwerking en uitwisseling van kennis tussen overheidsonderdelen te bevorderen.

De huidige demissionaire staatssecretaris voor Koninkrijksrelaties en Digitalisering heeft grote stappen gezet in het digitaliseringsdossier. Ondanks een beperkt mandaat, nauwelijks nieuwe eigen middelen en grotendeels met de bestaande ambtelijke ondersteuning. Grotere stappen, zoals in verdergaande rationalisatie van de ICT van het Rijk en meer samenhang in digitalisering, zijn gebaat bij meer coördinerende bevoegdheden. Ook sommige politieke partijen erkennen het beperkte mandaat. Onder meer GroenLinks-PvdA, BBB, Volt en D66 vinden het tijd voor een minister van Digitale Zaken.

En dus?

De staatssecretaris tot minister promoveren heeft een zekere maar toch ook beperkte impact. De statuur en het standaard aanwezig zijn bij de Ministerraad maken zeker uit. Maar net zo belangrijk zijn meer eigen financiële en personele middelen en een sterkere coördinerende bevoegdheid (ook van de CIO Rijk).

Een groter verschil zou het maken als een dergelijke minister ook coördinatie zou mogen voeren op digitale onderwerpen die nu bij andere bewindspersonen zijn belegd en op digitalisering in de sectoren. Zoals de minister van Financiën oordelen mag vellen over financiële voorstellen. Niet om het over te nemen, wel om bij te dragen aan meer samenhang. Samenhang in de ICT-van het Rijk zelf en ook samenhang in het beleid ten aanzien van de digitale transitie van de samenleving.

Tot slot: in mijn eerdere reactie op het recente manifest Herprogrammeer de overheid deed ik nog meer voorstellen maar die zal ik hier niet allemaal herhalen. Wel constateerde ik toen ook al:

Tot slot: waar maatschappelijke en politieke ambities en mogelijkheden tot regie beperkt zijn, is ook minder ruimte voor digitaal leiderschap onder ambtenaren. Meer ICT-expertise leidt in een dergelijke context niet vanzelf tot betere oplossingen of tot minder projecten die uit de bocht vliegen.

Verandering vergt politieke ambitie, coördinatie met doorzettingsmacht en dus ook inperking van de autonomie. Autonomie van gemeenten, provincies, waterschappen en departementen en hun uitvoeringsorganisaties. Met ruimte voor centrale architectuur, generieke voorzieningen en aanwijzingen ten aanzien van digitalisering in sectoren. Dat is geen ICT-probleem, en ICT is daarbij ook niet de oplossing. Dat meerdere politieke partijen vragen om een minister voor Digitalisering, dat snap ik dus wel. Of dat helpt heeft vooral te maken met politieke ambities, politieke wil en het mandaat.