Na 35 jaar werken aan digitalisering in de publieke sector geniet ik tijdelijk van een sabbatical. Het grootste deel van mijn loopbaan (tot nu) werkte ik binnen de overheid aan digitalisering. Een volgens sommigen slechte combinatie. Van verschillende kanten komt daarom ook de roep om een Minister voor digitalisering. Met reden, wat mij betreft. Maar er zijn veel meer verbetermogelijkheden. Dit is de negende blog in een reeks die daarover gaat. Waar de achtste blog ging over de tijd tussen wetten en hun werking, gaat deze blog over de tijd tussen beleid en werking. Aan de hand van twee voorbeelden.

Van beleid tot werking

Tussen wetgeving en werking zit vaak jaren. Niet alleen omdat implementatie tijd kost, ook omdat wetgeving zelf zorgvuldig moet gebeuren en veel stappen kent. Daarover ging gisteren de achtste blog in deze reeks. Maar niet alle beleid vereist wetgeving. Kan het dan niet sneller? Dat is soms zeker het geval, maar lang niet altijd. In de tweede blog in deze reeks gaf ik het voorbeeld van het Algoritmeregister van de Nederlandse overheid. Dit register is in 2022 bedacht, in enkele maanden gemaakt en in 2023 ingevoerd. Vandaag, 26 maart 2024, staan er 321 algoritmes van 100 overheidsorganisaties in.

Met alle ministeries is afgesproken dat het Algoritmeregister up-to-date is in 2025 en dat dan ten minste de hoog risico algoritmes geregistreerd zijn in het Algoritmeregister. Implementatie kost nu eenmaal tijd. De CIO Rijk stelt in overleg met de CIO's van de departementen wel de kaders op die bepalen hoe dergelijke algoritmes moeten worden beschreven. Maar de beschrijving zelf, dus ook bijvoorbeeld de diepgang daarvan en welke gegevens wel en niet worden ingevuld, is aan de departementen zelf. Die informeren ook de Tweede Kamer apart over hun voortgang. Zo schrijft de minister van EZK:

Het registreren van algoritmes vraagt nieuwe dingen van EZK en haar diensten. Gelet op de onzekerheid in de planning en prioritering is het nog niet duidelijk of er voldoende capaciteit en/of middelen beschikbaar zijn om de planning te realiseren.

Maar het is niet alleen de implementatie die tijd kost. Net als wetgeving moet beleidsvorming zorgvuldig gebeuren. Het vergt afstemming, soms alleen binnen het Rijk maar vaak ook met de medeoverheden (gemeenten, provincies en waterschappen). En ook beleid kent uitvoeringsgevolgen die in kaart moeten worden gebracht voor je er over kunt besluiten.

Voorbeeld: een domeinnaamextensie voor de overheid

Eind vorig jaar werd het principebesluit genomen om te kiezen voor de overheidsextensie '.gov.nl' en werd een uitvoeringstoets aangekondigd:

Vertrouwen in de digitale wereld is een belangrijke voorwaarde om volledig mee te kunnen doen. Op grond van veiligheidsoverwegingen en internationale voorbeelden heeft het kabinet een principebesluit genomen om te kiezen voor de overheidsextensie ‘.gov.nl.’. Om inzicht te krijgen in de financiële en organisatorische gevolgen, laat het kabinet op de realisatie van verschillende extensies een uitvoeringstoets doen.

Dit beleidsvoornemen kent een geschiedenis van bijna 20 jaar. Ook andere landen hebben een dergelijke extensie ingevoerd. Zo is de stad Londen bereikbaar op London.gov.uk en de Portugese overheid op Portugal.gov.pt. In de beleidsvorming werd zowel gekeken naar een topleveldomein (zoals '.overheidnl') als een second level domein (zoals 'overheid.nl' of 'gov.nl').

In het kort ziet de Nederlandse tijdlijn tot aan het principebesluit om .gov.nl in te voeren er als volgt uit:

• 2005
  Rond 2005 werd een traject gestart om de extensie .overheid.nl in te voeren. Vandaar dat bijvoorbeeld het register van overheidsorganisaties “organisaties.overheid.nl” heet en sommige rijksemailadressen nog steeds eindigen op .overheid.nl. Dit bleek in strijd met de ICANN regels.
• 2013
  In 2013 voerde Novay een verkenning uit naar de kansen en risico’s van invoering van een topleveldomein .overheidNL voor websites en e-mails van de Nederlandse overheid. De verkenning constateert onder andere dat verplichtingen voor de gTLD eigenaar richting ICANN belemmerend kunnen werken en de kosten van de aanschaf en het beheer van een gTLD substantieel hoger zijn dan voor een second level domein. Naar aanleiding van deze verkenning wordt gestopt met de voorbereiding van een topleveldomein naam als '.overheidnl'.
• 2018
  In 2018 schrijft toenmalig staatssecretaris Knops aan de Tweede Kamer dat er "onderzoek onder burgers en ondernemers komt naar de wenselijkheid te komen tot één domeinnaam-extensie voor alle e-mailadressen en websites van de Nederlandse overheid".
• 2019
  In 2019 voerde Kantar een onderzoek uit naar de herkenbaarheid en betrouwbaarheid van websites en e-mails van de overheid. Hieruit blijkt dat veel burgers moeite hebben om goed te herkennen of een website of e-mailbericht al dan niet van de overheid is. Fraudeurs maken hiervan misbruik. Bovendien ondermijnt de onduidelijkheid het vertrouwen van burgers in echte overheidswebsites en overheidsmailberichten. Een extensie zou hierbij helpen.
• 2019
  In hetzelfde jaar doet de VNG onderzoek naar de impact van een niforme domeinnaamextensie. Hierin wordt de meerwaarde niet gezien en als er toch voor wordt gekozen moet er een wettelijke verplichting komen en invoering op één moment ("big bang").
• 2019
  Ook in 2019 doet PBLQ onderzoek naar domeinnaambeleid in het buitenland. Een behoorlijk aantal overheden blijkt een uniform domeinnaambeleid in te zetten om vooral de betrouwbaarheid en herkenbaarheid van overheidscommunicatie te verbeteren. Hierbij geldt in de meeste gevallen dat het uniforme domeinnaambeleid ‘vrijwillig’ is, en de adoptie ervan toeneemt naarmate er meer diensten rondom worden aangeboden. Beleid gericht op het gebruik van uniforme e-mailadressen door de gehele overheid heen, wordt niet of slechts in beperkte zin aangetroffen.
• 2020
  In 2020 doet Ecorys een Quickscan naar oplossingen en maatschappelijke effecten. In dit onderzoek worden vier (deel)oplossingsrichtingen voor de problemen geïdentificeerd: een uniforme domeinnaamextensie, register van overheidsdomeinnamen, herkenbare en vertrouwde centrale platformen en collectieve communicatieafspraken. Een uniforme overheidsdomeinnaam heeft mogelijk het grootste effect op herkenbaarheid van de digitale, aldus de onderzoekers.
• 2023
  In 2023 doet Centerdata publieksonderzoek naar de meerwaarde van een uniforme extensie. Het blijkt dat een uniforme domeinnaamextensie zorgt voor betere herkenning van overheidswebsites. Daarnaast is men beter in het herkennen van websites die niet van de overheid zijn na uitleg. Ook blijkt dat voor de herkenning van frauduleuze websites die op die van de overheid lijken maar dat niet zijn, de domeinnaamextensie “.gov.nl” mensen beter helpt te herkennen dat dit géén overheidswebsites zijn.

Op basis van al deze onderzoeken wordt eind 2023 in een brief aan de Tweede Kamer aangekondigd:

Tijdens het Commissiedebat Digitaliserende Overheid van 28 juni jl., zegde ik toe een nader onderzoek uit te voeren naar de toepassing van een overheidsdomeinnaamextensie bij de overheid. Inmiddels is dit onderzoek afgerond en gepubliceerd op Rijksoverheid.nl. Uit het onderzoek blijkt aantoonbaar dat een uniforme extensie burgers helpt om makkelijk te kunnen bepalen of een website van de overheid is of niet. Dat geldt ook voor laaggeletterden en mensen met beperkte digitale vaardigheden die nadrukkelijk zijn meegenomen in dit onderzoek. Op grond van veiligheidsoverwegingen en internationale best practices heb ik het principebesluit genomen om te kiezen voor de extensie .gov.nl. Om inzicht te krijgen in de financiële en organisatorische gevolgen laat ik een uitvoeringstoets doen.

Bijna 20 jaar wordt dus er al nagedacht over de herkenbaarheid van overheidswebsites, het voorkomen van fraude en de uniformiteit van onder andere domeinnaamextensies. In die tijd is het aantal websites, dus ook de omvang van de migratie inspanning bij invoering, behoorlijk toegenomen.

Tussen wetten en werking zit soms jaren, maar tussen beleid en werking ook. Wellicht zou meer coördinerend mandaat dat iets kunnen versnellen, maar "de overheid" is groot en verandering kost tijd. En dat veranderen, dat kost ook tijd.